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分权、制约与协调：我国纵向府际权力关系研究

作　者: 吴帅
导　师: 陈国权
学　校: 浙江大学
专　业: 行政管理
关键词: 纵向府际关系分权制约协调权力结构运行机制法治化
分类号: D630
类　型: 博士论文
年　份: 2011年
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内容摘要

改革开放以来,随着中央向地方逐步放权,我国纵向府际权力关系发生了深刻变化,但也存在许多问题,如权力收放循环、选择性执行、纵向府际非合作博弈等。这些问题与我国纵向府际权力配置的不合理不规范、权力运行机制的不完善有着密切联系。本论文以我国纵向府际权力关系为研究对象,采取理论分析与实证研究相结合的方法,以分权、制约与协调为主线,从国际比较、历史演进、现状分析、权力结构优化和运行机制构建等五个方面展开分析,深入探讨实现我国纵向府际权力关系理性化法治化的体制基础和机制保障。通过对以美国和德国为代表的联邦制国家和以英国和法国为代表的单一制国家的纵向府际权力关系的研究,发现单一制国家虽然强调集权,但并不否定分权,走向集权与分权的相对均衡、推动纵向府际合作是联邦制国家和单一制国家的共同特征。在计划经济时期,我国经历了数次中央与地方权力收放大调整,纵向府际权力关系在收权和放权之间大幅变动,在总体上具有重人治轻法治、重集权轻分权的特征。改革开放之后,随着市场化改革的逐步深入,我国纵向府际关系开始从集权向分权转型,从人治向法治转型,采取了选择性集权、多元化分权和差异化放权等多种策略,以适应市场经济发展的要求。本论文从事权、财权和人事权三个维度对我国纵向府际权力配置现状进行考察。就事权而言,在法律规范上,纵向府际事权配置呈现“职责同构”特征,但从财政支出来看,表现为公共服务职责向基层下沉。就财权而言,分税制改革后,财权上收,中央集中了大部分财力,地方政府对中央形成了较强的财政依赖性。就人事权而言,干部人事管理制度在改革开放后由“下管两级”变为“下管一级”,在适度放权的同时提高了控制效力。事权、财权和人事权的配置,实现了自上而下的有效控制,但事责下移、财权上收的格局使得基层政府在履行公共服务职能时陷入两难困境,导致其凭借信息不对称的优势采取选择性执行策略,进行虚假治理。我国当前的纵向府际权力关系对廉政建设、市场统一、社会稳定和政府创新产生了相当的负面影响,造成了寻租腐败、地方保护主义、“维稳怪圈”和政府创新乏力等问题。我国纵向府际权力配置的优化应遵循中央利益与地方利益的平衡、中央集权与地方分权的适度均衡、纵向权力制约与协调的统一等基本原则,实现国家一统与地方活力的均衡,充分发挥中央地方两个积极性。优化我国纵向权力配置可以采取三项策略：第一是合理配置事权财权,实现事权财力相匹配；第二是公共服务职责划分规范化,在各级政府实现合理划分；第三是纵向权力配置法治化,强化制度刚性约束,保障纵向府际关系稳定性。健全我国纵向府际权力运行机制,必须从传统的分工协调观转变为制约协调观,在各级政府间形成既相互制约又相互协调的权力关系。在上级政府、下级政府和社会力量之间形成稳定三角是完善纵向府际权力制约的基础。自上而下的制约、自下而上的制约以及借助社会力量加强纵向权力制约,是纵向府际权力制约的三个重要机制。建立健全我国纵向府际权力协调机制可以从三个方面入手：一是完善地方利益表达机制,建构地方平等参与中央决策的制度化渠道；二是健全纵向府际合作激励机制,建立科学的政绩考核体系诱导地方政府参与合作；三是构建纵向府际争议调解机制,建立健全相关的法律、机构和程序,公平公正地解决纵向府际权限争议,为纵向府际合作奠定坚实基础。

全文目录

致谢  5-7
摘要  7-9
ABSTRACT  9-16
图表目录  16-18
1 导论  18-34
  1.1 问题的提出  18-21
    1.1.1 现实问题的聚焦  18-20
    1.1.2 研究问题的界定  20-21
  1.2 国内外相关主题的研究现状述评  21-28
    1.2.1 纵向府际关系研究的一般理论  21-24
    1.2.2 关于纵向府际权力结构的研究  24-27
    1.2.3 关于纵向府际权力运行的研究  27-28
  1.3 研究逻辑框架、技术路线与章节安排  28-32
    1.3.1 研究目标与核心议题  28-30
    1.3.2 研究方法与技术路线  30-31
    1.3.3 论文的章节安排  31-32
  1.4 研究的意义与创新点  32-34
    1.4.1 理论意义  32
    1.4.2 实践意义  32-33
    1.4.3 研究的创新点  33-34
2 不同制度形态下的纵向府际权力关系  34-55
  2.1 国家结构形式与纵向府际权力关系  34-40
    2.1.1 联邦制下纵向权力结构的特征与分类  34-37
    2.1.2 单一制下纵向权力结构的特征与分类  37-40
  2.2 主要联邦制国家的纵向府际权力关系  40-48
    2.2.1 美国的纵向府际权力关系  40-45
    2.2.2 德国的纵向府际权力关系  45-48
  2.3 主要单一制国家的纵向府际权力关系  48-54
    2.3.1 英国的纵向府际权力关系  49-52
    2.3.2 法国的纵向府际权力关系  52-54
  本章小结  54-55
3 当代中国纵向府际权力关系的演进  55-82
  3.1 计划经济时期我国中央与地方关系的演变  55-65
    3.1.1 计划经济体制的运行逻辑  56-60
    3.1.2 中央与地方之间的权力收放循环  60-65
  3.2 改革开放以来我国纵向府际权力关系的调整  65-72
    3.2.1 市场化改革和中央与地方关系的变奏  65-69
    3.2.2 省市县政府间权力关系的重构  69-72
  3.3 我国纵向府际权力关系变化的基本趋势  72-81
    3.3.1 选择性集权  73-74
    3.3.2 多元化分权  74-78
    3.3.3 差异化放权  78-81
  本章小结  81-82
4 我国纵向府际权力配置现状分析  82-108
  4.1 事权的纵向配置  82-91
    4.1.1 中央与地方之间的事权划分  82-87
    4.1.2 省以下政府间的事权配置  87-91
  4.2 财权的纵向配置  91-100
    4.2.1 分税制下的分级财政框架  91-94
    4.2.2 财权纵向配置的现实困境  94-97
    4.2.3 省以下财权纵向配置的创新  97-100
  4.3 人事权的纵向配置  100-107
    4.3.1 从统一管理到分级分类管理  100-102
    4.3.2 从集权管理到适度分权管理  102-105
    4.3.3 人事控制对纵向权力运行的影响  105-107
  本章小结  107-108
5 我国纵向府际权力配置的制度绩效与结构优化  108-132
  5.1 我国纵向府际权力配置的制度绩效  108-116
    5.1.1 纵向府际权力关系与廉政建设  109-110
    5.1.2 纵向府际权力关系与市场统一  110-112
    5.1.3 纵向府际权力关系与社会稳定  112-114
    5.1.4 纵向府际权力关系与政府创新  114-116
  5.2 我国纵向府际权力配置优化的基本原则  116-122
    5.2.1 中央利益与地方利益的平衡  116-118
    5.2.2 中央集权与地方分权的适度均衡  118-121
    5.2.3 纵向权力制约与协调的统一  121-122
  5.3 我国纵向府际权力配置优化的策略选择  122-131
    5.3.1 事权财权配置合理化  122-125
    5.3.2 公共服务划分规范化  125-128
    5.3.3 纵向权力配置法治化  128-131
  本章小结  131-132
6 我国纵向府际权力制约与协调机制构建  132-158
  6.1 从分工协调观到制约协调观  132-135
  6.2 我国纵向府际权力制约机制的完善  135-143
    6.2.1 自上而下的制约  136-138
    6.2.2 自下而上的制约  138-140
    6.2.3 借助社会力量的纵向权力制约  140-143
  6.3 我国纵向府际权力协调机制的选择  143-157
    6.3.1 完善地方利益表达机制  144-148
    6.3.2 健全纵向府际合作激励机制  148-152
    6.3.3 构建纵向府际争议调解机制  152-157
  本章小结  157-158
结语: 走向基于分权、制约与协调的纵向府际合作  158-161
参考文献  161-177
作者简历及科研成果  177-178

分权、制约与协调：我国纵向府际权力关系研究

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