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城市规划法制基本问题研究

作　者: 李敏
导　师: 莫于川
学　校: 中国人民大学
专　业: 宪法学与行政法学
关键词: 行政规划城市规划概念重构功能定位法律性质公众参与
分类号: D922.1
类　型: 硕士论文
年　份: 2006年
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内容摘要

城市是人类自身创造的最为复杂的社会组织形式,利益关系错综复杂,法律所调整的各种事项几乎都能在城市社会中找到。自城市诞生之日起,就有了城市规划,但对城市规划的研究却是近半个世纪的事情。城市规划是一门涉及建筑学、经济学、政治学、社会学、法学、环境学、心理学、美学等多学科的综合性知识体系。当前对城市规划的研究往往局限于城市规划本身,而少有从法学角度尤其是从行政法学的角度对其做深入思考的。城市规划必然伴随着城市在较长时期经济、社会、生态环境等重大问题的考虑、谋划和安排,其合理与否关系到城市的和谐发展和整个社会福利的实现。另外,城市规划在实施过程中往往伴随着大规模的征收和拆迁,对公民权益产生重要影响。因此,基于法治主义原理和人权保障原理的要求,必须将城市规划这一对公民权益产生重要影响的行政行为纳入法律规范调整的范围,接受法律的监督和控制。当前,中国正处于快速城市化的发展时期,而且这一“城市化”的过程因与我国的特定历史和现实紧密相联而具有鲜明的中国特色,这决定了我国的城市规划制度必然与国外存在着相当大的差异,因此,城市规划法学研究在借鉴国外先进制度和实践经验的同时,更要立足于我国的具体国情,紧密结合我国城市规划制度的实际情况和城市规划实践的现实需要。当前城市规划的法学研究主要集中在城市规划的确定程序和对规划的权利救济的研究上,由于缺乏对城市规划基本问题的法学研究,导致上述研究往往停留在对国外相关制度的简单介绍,很难与我国的城市规划制度和规划实践有机地衔接起来。本文以我国的城市规划制度和规划实践为基础,结合城市规划理论的最新发展以及地方城市规划实践的最新探索,并借鉴国外相关理论研究和实务做法,对城市规划在法学视野中的内涵、特征、分类、功能和性质等基本问题进行了分析,并以此为基础尝试对城市规划过程中的公众参与这一具体问题进行重新思考,以期为城市规划法学研究更为广泛深入的展开作一些铺垫。第一部分介绍了城市规划和城市规划法制的历史发展与概念重构。其中,城市规划在法学视野中的内涵是本章论述的重点。基于权力(行政权力)与权利(行政相对人权利)的关系视角,本文尝试从行为的角度,即从行为主体、行为目的、行为权限、行为内容、行为的法律意义以及行为的期限等方面,将城市规划定义为:所谓城市规划,是指规划行政主体基于引导和促进城市的长远发展,维护市民的整体利益和实现社会公平的特定目的,在法定职权范围内和未来一定期限内,与行政相对人充分沟通协商,就实现该特定目的所进行的规划的编制、审批、实施、评价、反馈、修订等动态性、循环性的行为过程以及该过程所产生的结果,是对规划行为主体双方均具有法律意义的一种行政行为。这一定义的重要特点在于它突出了城市规划行为的过程性、相对人的参与性以及规划行为对当事人双方的法律意义,为城市规划法制其它问题的探讨奠定基础,也为将城市规划纳入法律规范的调整范围提供理论支撑。第二部分介绍了城市规划的特征和分类。城市规划的主体是行政主体,另外,相对人在规划过程中也具有一定程度的主体性;城市规划的目的在于引导和促进城市的长远发展,维护市民的整体利益和实现社会公平;城市规划的内容包括规划的行为过程和规划行为的结果;城市规划的法律性质具有多重性和复合性。依据城市规划的运作过程、规划的表现形式、规划的时间、规划作用的区域范围等不同标准可对城市规划进行多种分类。城市规划的类型化研究,不仅可以从不同角度阐释规划的不同特征,从而更加全面地认识城市规划,而且对于判断城市规划的法律意义、法律性质及对不同类型的规划采取不同的法律规制方式都具有重要意义。第三部分介绍了城市规划与行政规划的关系及城市规划的功能定位。在理论层面上,勿庸置疑,城市规划是行政规划的一种特殊形式,属于行政规划体系中的一部分。但在规范层面,德国和我国台湾地区对于城市规划是否属于行政程序法所规定的行政规划依然存在争议。既有的城市规划法规范与将来的行政程序法规范之间的协调问题,与我国大陆地区正在起草中的《行政程序法》相关条文的选择和设计密切相关。城市规划作为行政规划的一种,其应具有的功能是行政规划功能在城市规划领域的具体体现。本文将城市规划的功能概括为:科学合理地实施行政的功能;协调和整合多元利益的功能;提高人民的预期可能性的功能。第四部分是对城市规划的性质辨析。城市规划作为一个动态性、循环性的行为过程,应从行为过程论的角度,分阶段、分形式对其性质具体分析。城市规划的性质定位对于城市规划的法律救济具有重要影响,但随着行政救济制度的修改完善,可以将城市规划的法律性质与其权利救济问题予以脱钩处理,以更为单纯的事物本质思考来界定其法律性质。我国应尽快完善城市规划法制,主要由立法者(包括行政立法者)对城市规划的性质加以确定。本部分首先介绍了国外和我国台湾地区关于城市规划性质的理论和实务见解。其次是对我国大陆地区城市规划法律性质的分析。在动态意义上即从城市规划运作过程的不同阶段看,城市规划涉及到多种行政行为手段的运用,其法律性质具有复合性。在静态意义上即城市规划的不同表现形式看,从规划的制定主体、制定程序、法律效果、体系结构及实务做法等方面分析,城市规划的性质为针对不特定人的、具有普遍约束力的行政规章或行政规范性文件。但也不可否认,城市规划与传统意义上所理解的行政规章或行政规范性文件,尤其是行政规章,并不是完全相同的。第五部分是在前面论述的基础上尝试从制度分析的角度对作为城市规划制度中的一项原则或制度环节的城市规划过程中的公众参与问题进行重新思考,以达到制度检验理论并深化理论的目的。首先分析了在现代福利国家时代公众参与城市规划过程中的必要性,然后从参与的阶段、参与的主体范围、参与的方式及参与的保障等方面对城市规划过程中公众参与的基本内容作了简要分析。

全文目录

摘要  2-5
Abstract  5-11
引言  11-13
第1章城市规划和城市规划法制的历史发展与概念重构  13-24
  1.1 历史发展  13-16
  1.2 概念重构  16-24
    1.2.1 行为主体  17-19
    1.2.2 行为目的  19-20
    1.2.3 行为权限  20-21
    1.2.4 行为内容  21-22
    1.2.5 行为的法律意义  22-24
第2章城市规划的特征和分类研究  24-30
  2.1 特征  24-25
    2.1.1 城市规划的主体  24
    2.1.2 城市规划的目的  24-25
    2.1.3 城市规划的内容  25
    2.1.4 城市规划的法律性质  25
  2.2 分类  25-30
    2.2.1 从城市规划的运作过程来看  26
    2.2.2 从规划的结果即规划在不同阶段的表现形式来看  26-27
    2.2.3 从规划时间的长短来看  27-28
    2.2.4 从规划作用的区域范围来看  28-30
第3章城市规划的功能定位  30-38
  3.1 城市规划与行政规划  30-32
    3.1.1 理论层面  30-31
    3.1.2 规范层面  31-32
  3.2 功能定位  32-38
    3.2.1 科学合理地实施行政的功能  33-35
    3.2.2 协调和整合多元利益的功能  35-36
    3.2.3 提高人民的预期可能性的功能  36-38
第4章城市规划的性质辨析  38-51
  4.1 国外及我国台湾地区对城市规划性质的理论和实务见解  39-41
  4.2 我国城市规划法律性质的分析  41-51
    4.2.1 动态意义上，其法律性质具有复合性  41-42
    4.2.2 静态意义上，其法律性质为行政规章或行政规范性文件  42-51
第5章制度分析——城市规划过程中的公众参与问题  51-62
  5.1 公众参与城市规划的必要性分析  52-55
    5.1.1 公众参与城市规划是现代国家参与型行政模式的必然要求  52-53
    5.1.2 公众参与城市规划是城市规划的本质要求  53-55
    5.1.3 公众参与是城市规划的功能得以有效实现的保证  55
  5.2 城市规划过程中公众参与的基本内容  55-62
    5.2.1 参与的阶段  55-57
    5.2.2 参与的主体范围  57-58
    5.2.3 参与的方式  58-60
    5.2.4 参与的保障  60-62
结语  62-63
参考文献  63-66

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