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关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织

作　者: 谢志平
导　师: 竺乾威
学　校: 复旦大学
专　业: 行政管理
关键词: 慈善组织利益分配机制支配性功能协作非对称性组织权能政府选择社会选择
分类号: D632
类　型: 博士论文
年　份: 2007年
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内容摘要

改革开放以来，我国社会团体出现“管涌”现象，从1988年至今十八年内民间组织数量由4446个激增至34.6万个，从1994年算起，十二年间慈善组织由一片空白发展到近30万家，这种处于转型时期的社团丛生现象具有重要的治理意蕴和制度原因。慈善组织主要是一种财富分配的主体与机制，而非一种权力博弈的主体，因为它是典型的财团法人而非社团法人。财团法人是财富的聚合体，主要体现的是财富的委托与代理关系以及财富的重新分配与转移关系，因此它天然地弥补着政府与市场利益分配的不足。从财富分配的角度来说，有政府主导的分配、市场主导的分配和慈善组织主导的分配，三种分配机制在运行特点、指导理念、结构形式、价值目标等方面存在不同。因此，政府与慈善组织关系形态与制度建构在实质上表现为政府主导的利益分配(财富分配)与慈善组织主导的利益分配(财富分配)之间的关系形态与制度构建，本文主要运用社会主义市民社会理论、志愿行为与志愿组织理论以及制度变迁理论来分析与论述政府与慈善组织的关系模式、这种关系模式的限度(制度基础)以及转型中这种关系模式的制度变革选择。本文首先说明了加拿大、英国和美国的三种典型的政府与慈善组织关系形态，以作为转型中国研究这一主题的参考标准。这三种关系形态对于本文的意义在于，提供一种政府与慈善组织分配利益的权力关系与功能关系的参考，即作为不同的利益分配机制之间的权力关系与功能关系的具体配置的参考。其次，本文从历史的角度说明新中国建立以来政府与慈善组织关系形态的演变，它经历了政府替代与支配性功能协作关系两个时期，政府替代时期是总体性社会中的政府与慈善组织关系，而支配性功能协作关系是转型时期的政府与慈善组织关系模式。支配性功能协作关系模式的核心在于，政府在权力上对慈善组织具有支配和控制力，而慈善组织在功能上对政府职能具有协作意义，这是一种政府主导和让渡权力空间的结果。它不同于政府替代模式中的权力与功能的支配与控制关系，也不同于西方国家的合作伙伴模式，更不同于西方国家的自治模式。问题在于，为什么这种关系要从政府替代向支配性功能协作关系转变?而且它也仅仅表现为支配性功能协作关系，既不回归，也不前进?或者说，支配性功能协作关系存在和成立的制度原因是什么?限度又是什么?因此，本文要讨论这种支配性功能协作关系存在的合理性，以及它的制度基础，也即一种非对称的组织权能关系，组织权能非对称性，包含着四对范畴，即政府权力与能力关系的非对称，慈善组织权力与能力关系的非对称性，政府与慈善组织之间权力的非对称性，以及政府与慈善组织之间功能的非对称性。正是非对称的组织权能结构为支配性功能协作关系模式提供了制度基础。从政府的角度来看，政府之所以形成对慈善组织的权力支配，是因为行政集权体制的路径依赖以及行政控制经济体制的路径依赖的影响，加之权力支配制度变迁的时滞效应综合作用所致。而由于政府掌握的资源不足以应对社会慈善需求，因此它在功能上需要慈善组织提供补充。慈善组织获得功能履行的资格与空间，与政府对其信任的策略直接相关。从慈善组织的角度看，因为慈善组织财产属于公益产权，在我国的法律框架下它并没有得到有效的尊重和保护，政府随时可能以公共财产的合法维持者身份侵占，这使得慈善组织在权力地位上完全处于下风。另外，慈善组织本质上是财团法人而非社团法人，它是财富的聚合体，主要体现的是财富的委托与代理关系以及财富的重新分配与转移关系，再加之慈善组织本身并不享有剩余索取权，仅仅具有剩余控制权，因而慈善组织对于维持自身的财产并没有足够的激励动力。面对强势的政府，慈善组织也就只能够接受被权力支配的地位。再者，由于政府实行的选择性激励策略、公信力失败、志愿失灵和慈善组织自身的治理失灵，使它并不能提供稳定、充分的社会救济服务，因而也只能够对政府的社会保障起到补充作用，而非对等的合作甚至替代。但是，市场这种利益分配机制的独特之处在于，它具有自我扩展秩序的本质要求和能力，也同时会衍生出慈善组织这种第三次分配的机制出来，因而政府利益分配相对于其他利益分配机制在权力上的支配和功能上的主导也只具有过渡性，由此一种强制性制度变迁与一种诱致性制度变迁的混合就体现出来。改革开放以前中国的制度变迁基本上是一种政府选择的强制性制度变迁，而改革开放以来，由于社会资源的生长和扩展，社会选择的诱致性制度变迁开始体现出来并逐步成为一种有效的制度安排形式。但是，在中国的国情下，并不能企求实现国家与社会的对立博弈关系，更不能企求社会对国家的替代，它在本质上表现出来的将是国家与社会关系的混合与合作，或者一种所谓的良性互动格局与“国家在社会中”的社会主义市民社会状态。在这种宏观的关系背景下，政府主导的强制性制度变迁仍具有合理的空间，而慈善组织自身的变革也将获得合理的空间。政府的制度安排主要在于提供产权界定、意识形态的支撑、立法与执法层面的监管等。慈善组织的制度安排主要在于证明其公信力、获得自主性和组织的理性化，这是社会选择的必然要求和基本依据。慈善组织是一种特殊的非营利组织，它的特殊之处在于它的制度需求主体是弱势群体及其中的困难群体，因而一个社会在一段时期里慈善组织发展越集中、越强劲，就说明这个社会的弱势群体越是被“制度性”地生产出来，因此检讨制度的公正与合理是完全必要的。对制度性产生出来的这些弱势群体，不仅在于提供慈善组织这样的一种组织保障，让他们有获得申诉的空间和制度渠道，更在于通过这种组织平台让他们获得利益分配的均衡，以及利益背后的权利分配的均衡，即政府和社会有义务来满足所有人获得全面发展的权利与要求，而不是只满足一少部分人的全面发展的权利与要求。论文正文一共分为六个部分。第一部分“导论”，主要交代论文写作的原因、文献综述、理论工具与分析方法等。第二部分是“概念界定与历史源流”，主要说明社会转型与政治转型、慈善、慈善组织以及中国慈善组织的发展历史。第三部分是“关系模式：支配性功能协作”，主要说明新中国建立以来我国政府与慈善组织关系的历史与现状，说明了政府替代关系模式和支配性功能协作关系模式的发展过程、制度形式。这一部分主要是历史地陈述关系形式的状态。第四部分是“限度分析：非对称的组织权能”，主要说明转型时期(改革开放以来)的这种支配性功能协作关系产生的制度原因，即由于存在着非对称性的组织权能，这种非对称性的组织权能主要表现在政府与慈善组织的权力与功能非对称性、政府自身的权力与能力非对称性和慈善组织自身的权力与能力非对称性三个方面。这一部分主要是制度性地分析关系形式的原因。第五部分是“制度安排：从政府选择到社会选择”，主要说明由于支配性功能协作关系具有过渡性，因此在政府选择的制度变迁和社会选择的制度变迁两种力量的交互作用中，政府与慈善组织都需要作出相应的制度安排来获得一种秩序的均衡。政府的制度安排包括产权界定、意识形态提供、管制约束等，慈善组织的制度安排包括公信力建设、自主性建设和理性化建设等。这一部分主要是完成由传统向现代社会转型的制度构建。第六部分是“总结与余论”，这一部分主要是总结全篇的基本观点，提示论文的价值以及论文的不足之处，并说明需进一步研究的问题。余论主要说明慈善组织这种组织形式的制度需求主体的独特性所隐含的利益失衡与权利失衡问题。由于慈善组织的需求主体是弱势群体，因此仅仅通过完善政府与慈善组织关系的构建，形成慈善组织自主发展的平台，也不足以完全解决利益分配失衡的问题以及权利失衡的问题，解决社会弱势群体问题仍在于政府、慈善组织和市场三种利益分配机制之间的均衡，在于对权利的普遍尊重和承认。

全文目录

目录  3-6
中文摘要  6-9
ABSTRACT  9-13
第一章导论  13-51
  第一节问题与文献  13-34
    一、问题的提出  13-17
    二、文献综述  17-32
      (一) 国内文献综述  17-24
      (二) 国外文献综述  24-32
    三、文献评论  32-34
    四、研究空间  34
  第二节理论工具与研究方法  34-42
    一、理论工具  34-41
      1、社会主义市民社会理论  34-36
      2、志愿行为与志愿组织理论  36-38
      3、制度变迁理论  38-41
    二、研究方法  41-42
  第三节研究框架  42-51
    一、研究路径  42-44
    二、论文结构  44-51
第二章概念界定与历史源流  51-87
  第一节社会转型与政治转型  51-58
    一、三种利益分配机制  51-54
    二、转轨、过渡与转型  54-55
    三、市场转型、社会转型与政治转型  55-58
  第二节慈善与慈善组织  58-77
    一、慈善、慈善意识与慈善文化  58-72
    二、第三部门组织与慈善组织  72-77
  第三节中国慈善组织的历史演变  77-87
    一、中国古代慈善组织  77-81
    二、民国时期的慈善组织  81-87
第三章关系模式:支配性功能协作  87-132
  第一节参考系:政府与慈善组织关系模式  87-99
    一、加拿大:志愿参与模式  87-89
    二、英国:合作伙伴模式  89-94
    三、美国:民间主导模式  94-99
  第二节政府替代:总体性社会中政府与慈善组织关系模式  99-109
    一、“总体性社会”的资源配置  99-101
    二、意识形态的拒斥  101-105
      1、政治意识形态的拒斥  101-102
      2、慈善传统资源的内在矛盾  102-105
    三、政府替代过程:改造、创设与包办  105-109
      1、接收和改造慈善组织  105-107
      2、创设社会福利机构和设施  107-108
      3、政府替代的结果  108-109
  第三节支配性功能协作:转型时期政府与慈善组织关系模式  109-132
    一、支配性功能协作的形成  109-115
    二、支配性功能协作的特点  115-118
    三、支配性功能协作的制度安排  118-132
      1、现行立法的控制型管理取向  118-119
      2、行政权力支配的制度安排  119-123
      3、社会服务的功能协作  123-132
第四章限度分析:非对称性的组织权能  132-165
  第一节断裂与碎片:转型时期的社会结构  132-139
    一、利益分化与“断裂社会”  132-134
    二、社会结构碎片化  134-135
    三、组织权能的非对称性  135-139
      1、组织权能非对称性的含义  135-138
      2、社会分化与组织权能的非对称性  138-139
      3、支配性功能协作关系与组织权能非对称性  139
  第二节非对称性权能分析:政府角度  139-151
    一、权力支配的路径依赖  139-143
      1、路径依赖的一般原理  139-140
      2、行政集权体制的路径依赖  140-141
      3、行政控制经济体制的路径依赖  141-143
    二、权力支配制度变迁的时滞效应  143-145
    三、政府功能的资源约束  145-148
    四、政府对慈善组织信任关系  148-151
  第三节非对称性权能分析:慈善组织角度  151-165
    一、公益产权问题  151-152
    二、慈善组织的性质  152-154
    三、慈善组织失灵  154-165
      1、政府的选择性激励  154-156
      2、公信力失败  156-157
      3、志愿失灵  157-159
      4、慈善组织治理失范  159-165
第五章制度安排:从政府选择到社会选择  165-201
  第一节政府选择与社会选择  165-172
    一、“自发社会秩序”与制度变迁  165-167
      1、非对称性的组织权能与制度均衡  165
      2、“自发社会秩序”中的制度调整  165-167
      3、“过渡型制度”与制度变迁  167
    二、政府选择:强制性制度变迁的集体选择  167-169
    三、社会选择:诱致性制度变迁的集体选择  169-170
    四、在政府选择与社会选择之间:嵌入性理论解读  170-172
  第二节政府对慈善组织的制度安排  172-180
    一、公益产权界定与保护  172-175
    二、慈善公益捐赠的财税激励  175-177
    三、从控制型监管走向培育服务型监管  177-178
    四、慈善意识形态供给  178-180
  第三节慈善组织的制度安排  180-201
    一、组织自主化  181-187
      1、志愿组织建设  181-185
      2、募捐机制建设  185-187
      3、公信力建设  187
    二、组织理性化  187-201
      1、公益产权基础上的治理结构  187-189
      2、绩效评估制度建设  189-190
      3、战略管理制度建设  190-201
总结与余论  201-207
  一、总结:支配性功能协作与非对称性组织权能  201-202
  二、研究意义与进一步研究的空间  202-206
    1、研究意义  202-204
    2、研究不足  204-205
    3、进一步研究的空间  205-206
  三、余论:走向利益均衡和权利均衡的和谐时代  206-207
参考文献  207-221
  一、中文论著  207-211
  二、中文论文  211-214
  三、英文论著  214-218
  四、英文论文  218-221
附录: 慈善问卷调查表  221-225
后记  225-226

关系、限度、制度：转型中国的政府与慈善组织

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