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城乡公共服务一体化进程中农村财政的预算管理改革研究

作　者: 蔡芳宏
导　师: 匡小平
学　校: 江西财经大学
专　业: 财政学
关键词: “三农”支出公共服务政府预算
分类号: F812.8
类　型: 博士论文
年　份: 2012年
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内容摘要

改革农村财政的预算管理制度是提高农村公共服务质量,乃至是解决“三农’问题的重要途径。“三农”问题在中国具有极端重要性。为此,党中央与国务院把建设社会主义新农村作为解决“三农”问题的即定战略。虽然农村财政支出不断增加,但是城乡贫富差距并没有明显改善,而且政府对农村的支持层次还很低,以至“三农”问题依然严重。而农村财政支出的主要内容是提供农村公共服务。在城乡公共服务一体化的进程中,为提高农村公共服务供给质量,政府实施了许多农村财政预算管理改革,但是改革成效却非常有限,因此,研究城乡一体化进程中的农村财政预算管理改革问题具有重大意义。由于国外文献中很难发现农村财政的概念,与本文研究相关的国外文献主要是农业经济的财政问题研究与预算管理研究。而国内有关文献综述主要集中在农村财政预算管理体制与农村财政预算管理改革等方面。目前相关研究呈现一定程度的西方理论与中国实践脱节的现象,对城乡公共服务一体化趋势的影响没有引起足够重视。本研究的基本思路是先讨论农村财政预算管理的理论基础,再分析农村财政预算管理实践,最后借鉴国外经验,提出改进农村财政预算管理的政策建议。据此,有关内容分为六章(第二、三、四、五、六、七章)。第八章为研究结论与展望。本研究主要内容分章介绍如下：第二章主要是创新财政“三农”理论,以指导农村财政预算管理改革实践。当前指导农村财政预算管理的财政理论是财政支援农业生产理论,简称财政支农理论。建立财政支农理论的社会经济背景是城乡二元体制。对农村公共服务供给,财政支农理论提出“农民自我积累为主,国家支援为辅”的财政原则。在城乡公共服务一体化的进程中,财政支农理论不能解释当前的农村财政实践,因此,本文提出财政“三农”理论,以指导农村财政预算管理实践。财政“三农”理论认为,农村财政的概念具有历史阶段性的特点,当城乡一体化完成之时,也就是农村财政概念消亡之时,这个判断可在发达国家文献中没有农村财政的概念中得到印证。但是在城市化的发展进程中,如果不重视农村公共服务问题,不进行农村财政预算管理改革,这些问题不会随城市化发展自然消亡,必然会阻碍城乡一体化的发展。依据社会主义新农村建设目标,农村公共服务的内容可以分为农业生产服务,农民生活服务以及农村社区管理服务。据此,在城乡公共服务一体化的进程中,农村财政预算管理改革可分为促进农业现代产业化的预算管理改革,提高农民的可行能力的预算管理改革,以及实现农村“善治”的预算管理改革。第三章主要论述农村财政预算管理制度改革必须与城乡一体化的趋势相吻合的问题。因为城乡公共服务一体化的水平直接影响到农村财政预算管理改革选择。首先,工作和居住在城市中的农业户籍者大多处于“半城市化”状态,面临劳动保障和社会保障覆盖不足等困境,这影响到城市化的进一步发展,因此,用于农民生活的农村财政预算管理没有顺应农民外迁到城市的大趋势。其次,公共服务均等化的核心思想不是提供城乡一致的公共服务,而是要缩小地区与城乡之间的贫富差距。因此,用于农民生活的农村财政预算管理改革要促进社会公平。最后,政府的城乡统筹发展改革试点表明,服务农民生活的预算管理要实现城乡一体化。第四章主要分析当前农村财政预算管理现状及其改革。首先,从乡镇财政预算报告的视角来看,当前农村财政预算管理主要存在两大问题,一是农村财政预算管理主要取决于上级政府。这表现在乡镇财政预算的70%为专项资金支出,30%才是乡镇政府可支配支出；二是农村乡镇财政预算管理缺乏村民参与。上级政府、乡镇领导及乡村干部的需求,在“保稳定、保重点与保工资”的预算管理原则中得到体现。其次,从乡镇财政调查视角来看,当前用于农业生产的农村财政预算管理关注投入与过程,不管实施结果与社会效果,影响了财政资金的公平性,政府惠农政策好意被低效的预算管理所破坏了。由于预算管理中的统一决策与地方多元需求的矛盾,一方面专项资金被分配不公平与低效率,另一方面,乡镇政府需要通过融资的方法来提供公共服务。最后,从新公共服务理论的视角来看,“乡财县管”是弱化乡镇政府预算地位的改革,这项改革没有引入公民参与机制,虽然规范了预算管理,却没有实现乡镇财政预算硬约束。政府单方面进行预算管理决策,这使得政府的好心不一定能得到乡镇村民好报的关键原因。“校财局管”的预算管理改革是用于农民生活方面的公共服务。这项改革只重视预算管理的效率而不重视人,农村教学点调整虽然节约了教育部门教育成本,但是大大增加了农民教育成本,还造成了许多校舍资源的浪费。“以钱养事”的预算管理改革服务于农业生产服务。在没有成熟的市场环境下,这种预算管理改革导致的农业生产服务市场化改革必然会损害公共利益。第五章主要分析农村财政预算决策的机理。通过运用博弈论的方法,从公共选择理论的视角分析农村财政预算管理改革的路径,发现上级政府、乡镇领导、乡村干部以及乡镇村民在农村财政预算决策中的效用目标分别是保稳定、保重点、保工资与保民生。他们的主要策略分别是财政转移支付、奖惩下属、土地调整权与上访维权。就此建立乡镇政府预算制度演进博弈模型。运用该模型从历史演变的视角,分析乡镇政府制度变革的路径,发现中国基层政府财政自主权不同于国外地方政府的财政自治权。财政自主权属于对上级政府负责的权力,而财政自治权属于对社会公民负责的权力。财政自主权的核心是各级地方政府在公共事务中权力大小的划分,而财政自治权的核心是地方政府互不隶属,划分各自的公共事务职责范围。这种财政自主权导致农村财政预算管理统一决策与多元需求的矛盾,这是农村财政预算管理低效率的根源。第六章主要分析印度与美国地方政府预算管理的特点。印度三农公共服务预算管理对中国改革带来一些启示。美国预算管理主要经验是预算内容公开、预算决策顺应形势变化、预算管理落实政府意图、全面防范财政风险,这种作法对我国的基层政府预算管理改革具有借鉴意义。因此,对中国预算管理的启示是,一是建立民意机构对行政机关的硬约束是改善预算管理的基础,二是建立公开透明的预算报告制度是提高预算管理质量的关键。三是设计内容覆盖全面的预算报告体系是加强预算监督管理的切入点,四是设置地方公债规模控制指标是实施谨慎预算管理的重要手段。第七章提出农村财政预算管理改革核心是引入社会参与预算决策与执行。共分四点论述,第一,乡镇政府应该具有一级预算主体地位,因为乡镇政府是提供农村社会公共服务比较合适的主体。只有这样,农民才能通过民间组织参与公共预算决策,民间组织才能代理执行部分农村公共服务预算支出。第二,农业生产服务预算管理改革的方向是生产服务供给的社会化,实施结果导向的预算管理制度。根据新公共服务理论与公共治理理论,农民应该有序地参与生产性公共服务供给的决策。即要成立业缘团体,即农业协会。基层政府在农业生产服务供给上与农协会的关系是合作治理的关系,而不是传统的统治与管理的关系。在公共服务的供给上,由政府提供资助,农协会下属农业生产服务机构供给,就能使有关农业生产的财政预算管理实现高效与公平。第三,当前农民生活服务的预算管理改革重点是实现城乡公共服务一体化。农民生活的公共服务应与城市公共服务统筹起来发展,使农民真正享有国民待遇。农村义务教育预算管理改革需要强调社会公平目标。财政预算管理上还需要对农村中小学与农村学生实施倾斜式的财政支持。农村医疗卫生服务预算改革重点是提高对农民医疗保障水平。农村养老保险预算管理改革重点在于提高保障水平与统筹层次。农村低保预算管理改革重心是提高贫困线水平及保障水平。第四,农村社区管理的预算管理改革重点是促进农村民主自治。社区管理中农村财政的预算管理机制核心是加强农协会组织的建设。基于公民社会的理念,成立农民自我服务的农协会。农协会致力于农业生产服务,同时农协会是农民参与公共事务中经济类事务的平台。农协会与村委会的行政平台结合,反映地方多元需求,代理政府提供有关农业的公共服务。本文的主要创新点是：一是本文在研究视角上基于城乡公共服务一体化的趋势来研究农村财政预算管理问题。当前有关的研究主要是基于农村财政预算体制的视角的研究,这是一种传统的就事论事的局部性分析。二是认识到地方政府只有对上负责的财政自主权,没有对下负责的财政自治权,这表现为地方政府在农村财政预算管理中,以执行上级政府的政策为主,这导致农村财政预算管理的集中决策与地方多元需求的矛盾,这是农村财政预算管理效率低的重要根源。三是提出根据“三农”各自时代特点,实施预算管理改革。在城乡公共服务一体化进程中,农业生产服务的预算管理改革是社会化,即农协会代理预算,实现农民自我服务；农民生活服务的预算管理改革是城乡一体化,使农民享有国民待遇；农村管理服务的预算管理改革是民主化,即财政支持民间组织参与公共事务决策,实现“乡财民管”。

全文目录

摘要  8-12
Abstract  12-18
1 导言  18-33
  1.1 研究背景与意义  18-22
  1.2 文献综述  22-27
  1.3 研究方法、研究框架与创新点  27-33
2 农村财政预算管理改革的理论基础  33-45
  2.1 农村财政支出理论  33-40
  2.2 新公共服务理论  40-43
  2.3 治理理论  43-45
3 城乡公共服务一体化发展背景  45-52
  3.1 城乡公共服务一体化与农村财政预算管理的关系  45-46
  3.2 城市化促进了城乡公共服务一体化  46-48
  3.3 财政公共服务均等化的表现及其影响  48-49
  3.4 统筹城乡发展政策实践  49-52
4 农村财政的预算管理现状分析  52-75
  4.1 基层农村财政预算报告内容分析  52-58
  4.2 乡镇财政预算管理问卷调查分析  58-68
  4.3 农村财政预算管理改革的考察  68-75
5 农村财政预算决策机制问题分析  75-89
  5.1 农村基层财政预算决策主体分析  75-82
  5.2 乡镇政府预算制度演进分析  82-89
6 农村财政预算管理改革的国际借鉴  89-105
  6.1 印度农村财政预算管理的特点  89-93
  6.2 印度农村财政预算管理的问题与启示  93-96
  6.3 美国基层预算管理特点  96-102
  6.4 美国基层财政预算管理的启示与借鉴  102-105
7 农村财政预算管理改革的政策选择  105-117
  7.1 乡镇政府预算主体地位改革  105-109
  7.2 农村基本公共服务的预算管理改革  109-117
8 研究结论与研究展望  117-122
  8.1 研究结论  117-120
  8.2 研究展望  120-122
参考文献  122-131
致谢  131-132

城乡公共服务一体化进程中农村财政的预算管理改革研究

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