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通过私人主体实现公共建设之行政任务-以美国开发者负担制度为中心的考察

作　者: 卢超
导　师: 朱芒
学　校: 上海交通大学
专　业: 宪法学与行政法学
关键词: 开发者负担包容性规划关联性规划规制性征收规制国家司法审查
分类号: D630
类　型: 博士论文
年　份: 2013年
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内容摘要

当代中国随着都市化进程的加速，地方财政支出的日益紧张，大量都市公共建设任务开始被转移至私主体普通建设项目之上。诸多地区的地方政策实践中，诸多地方政府通过公共设施配建的模式，将公共绿地与附带交通建设的义务转移至私人开发主体，更进一步的是，近年来随着保障性住房的供给压力，在地方层面，各地纷纷以保障房配建的政策模式，将保障房的建设任务附加至商品房建设开发主体头上。由比较法的视角介入，这种公共建设义务的私人移转模式在美国法上被称之为开发者负担制度。通过对美国开发者负担制度的谱系梳理，从而勾勒出开发者负担制度如何从最初的制度形态，在给付行政、社会国家的压力需求下，逐步衍变出关联性规划政策、包容性规划政策等特殊形态。从公法原理上而言，开发者负担制度内部谱系的类型化变迁，体现了给付行政背景下国家任务的逐步扩张。尤其面对住房保障等行政任务的压力，为了满足社会权的需求，关联性、包容性规划政策的出现，改变了传统行政规制手段的消极面孔，传统意义上的土地细分开发负担、影响费等制度，其政策目的仅仅在于消除私人开发行为的负外部性，体现了一种典型的消极行政的理念，而关联性、包容性规划政策开始作为一种积极的公共行政工具，主动推进特定社会政策的履行。不仅如此，从规制国家的角度出发，包容性规划政策对于阶层居住融合的规制目标，反映了现代规制国家早已不再局限于经济效率的价值判断，而趋于重视“社会团结”等非经济价值因素。从司法审查的内部视角观察，开发者负担制度尽管具备诸多规制国家层面下的制度优势，但其将国家义务强制转移至私人的制度特征，却可能触动联邦以及各州宪法中的“公共补偿条款”，从而构成一种“规制性征收”。因此，司法机构借助诺兰-多兰规则等各类形式化的司法审查基准，来拘束地方层面的开发者负担政策过的过远。尤其对于早期的开发者负担政策，司法审查在其中扮演了重要角色。从司法审查的外部视角切入，可以勾勒出围绕着开发者负担政策，司法审查与民主过程、地方竞争压力与市场自我拘束等等外部因素交互博弈的复杂图景，由于现代规制国家的冲击与司法自身制度能力的局限，随着开发者负担政策自身越加复杂化与专业化，司法机构在开发者负担这类现代土地规制政策中的司法态度愈发谦抑，司法审查在开发者负担政策中所面临的困境与发展趋向，也部分揭示了现代规制国家背景下司法职能所遭遇的普遍难题。通过美国开发者负担政策在行政过程以及司法审查层面的考察，可以为当代中国公建配套以及保障房配建政策提供比较法的分析框架。尽管从社会科学的视角出发，当代中国保障房配建政策的地方实践，更多出自中央政府调控房地产业的科层压力。但是，基于当代中国保障房配建政策的特殊属性，依然能够从行政过程与规制国家的角度，来近距离观察保障房配建政策在制度构造与规制目标上，与美国包容性规划政策极为相似的制度特征。因此，这种比较法的梳理对于当代中国保障房配建政策的制度设计，可以提供充足的智识贡献。

全文目录

摘要  4-7
ABSTRACT  7-12
导论  12-24
  一、研究问题的提出  12-13
  二、已有文献综述  13-20
  三、研究方法与结构  20-23
  四、研究意义  23-24
第一章公共建设任务的私人承担模式  24-48
  第一节开发者负担的制度形态与制度功能  24-30
    一、私人承担公共建设义务——制度发生学上的考察  24-27
    二、开发者负担制度形态衍变——基于给付行政的需求  27-28
    三、负担性行政行为向公私协力模式的转化  28-29
    四、开发者负担政策的多重制度功能  29-30
  第二节各州层面逐步衍化的司法审查标准  30-40
    一、较为宽松的审查标准——“合理关系”审查标准  31-34
    二、最为严格的审查标准——“特定且唯一原因”审查标准  34-37
    三、介于两者之间的审查标准——“理性关联”审查标准  37-39
    四、完全的司法谦抑标准——司法对立法的遵从  39-40
  第四节联邦最高法院提出的司法审查标准  40-44
    一、Nollan 案提出的根本关联标准  40-41
    二、Dolan 案进一步衍生的“大致合比例性”标准  41-44
  第五节立法对司法的回应：州影响费立法的兴起  44-47
    一、司法先例对于立法的影响  44-45
    二、实体要求与程序装置  45-47
  本章小结  47-48
第二章开发者负担制度衍化：给付行政背景下的考察  48-59
  第一节关联性、包容性规划的出现：基于给付行政的现实需求  48-51
    一、给付行政、住房保障的压力需求  48-50
    二、关联性、包容性规划政策的制度共性与差异  50-51
  第二节消弭商业开发行为的负外部性：关联性政策制度基础  51-53
  第三节关联性规划政策的地区政策实践  53-56
    一、强制型关联性规划政策的地区实践  53-55
    二、自愿型关联性规划政策的地方实践  55-56
  第四节司法谦抑主义：对关联性政策专业判断的司法审查态度  56-57
  本章小结  57-59
第三章作为开发者负担特殊形态的包容性规划制度  59-79
  第一节包容性规划政策的一般理论  59-65
    一、现代规制国家对非经济价值（Non-Commodity Value）的重视  59-61
    二、包容性规划政策的法定要件  61-63
    三、公私协力模式——自愿型包容性规划  63-65
  第二节包容性规划政策在司法层面的考量判断  65-75
    一、规划不能包含社会经济内涵——费尔法克郡案对包容性规划的直接否定  65-66
    二、包容性规划将构成租金管制——威斯康星州的司法禁止态度  66-68
    三、包容性规划并不构成一项“征收”——纳帕案的司法肯定态度  68-70
    四、司法对包容性规划政策的强制推广——劳雷尔山案中的司法能动主义  70-74
    五、小结  74-75
  第三节包容性规划制度的理论争议  75-77
  本章小结  77-79
第四章开发者负担制度的司法审查理论：外部视角的考察  79-100
  第一节开发者负担何时构成“规制性征收”？  79-87
    一、联邦宪法中的公正补偿条款  79-82
    二、规制何时构成一项规制性征收？  82-85
    三、开发者负担引发的规制性征收  85-87
  第二节规制性征收司法审查的困境  87-91
    一、联邦体系下私法差异带来的“规制性征收”司法判断难题  88-89
    二、司法制度能力的不足：现代规制国家变迁的冲击  89-91
  第三节司法审查的发展趋势与替代性理论模型  91-98
    一、开发者负担司法审查的发展趋向——尊重民主过程的判断  91-95
    二、替代司法审查的约束机制：“地方竞争拘束力”的理论模型  95-98
  本章小结  98-100
第五章开发者负担制度的本土实践  100-117
  第一节普通建设开发项目的公共设施配建义务：规范分析  100-104
    一、公建配套政策的地方性规范  100-103
    二、公建配套政策的合法性判断难题  103-104
  第二节保障房配建的地方政策试验：配建义务的特殊形态  104-109
    一、科层压力下保障房配建的地方政策实验  104-106
    二、经济分权背景下的“地方政府都市化”模式  106-108
    三、保障房配建政策与包容性规划政策的共性与差异  108-109
  第三节保障房配建政策的双重规制功能  109-115
    一、配建政策之经济目标：通过市场机制履行给付行政之国家义务  109-112
    二、配建政策之社会目标：消除都市居住空间内社会分层与隔离现象  112-115
  本章小结  115-117
结语  117-119
参考文献  119-132
致谢  132-136
攻读学位期间发表的学术论文目录  136

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