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解决基层财政困难视角下地方政府层级问题研究

作　者: 陈浩
导　师: 朱红琼
学　校: 贵州财经学院
专　业: 财政学
关键词: 基层财政财政体制省直管县改革路径二级地方政府
分类号: F812.2
类　型: 硕士论文
年　份: 2011年
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内容摘要

当前我国大部分的县级地方政府财政日益困难,导致其在社会进步、经济发展等方面没有起到应有的作用。许多省份为解决基层财政日益困难的问题进行了新的尝试,如大部分省所进行的“省直管县”财政体制改革。但由于当前大部分省所进行的“省直管县”改革基本上都只是局限于财政体制上的改革,因此各省在进行改革时不可避免的遇到了阻碍改革推进的很多问题与障碍,而导致这些问题与障碍的根源在于我国地方政府层级过多,各级地方政府的事权与其财力不匹配。对于地方政府层级问题的研究,以往大都是从中国地方政府层级过多,行政成本过高作为研究的出发点。而本文的研究角度不同于以往,本文是从财政学的角度,通过分析现行多级地方政府运行存在的问题,重点对财政分权过程中,各层级的地方政府的事权与财力不匹配,导致了基层地方政府财政严重困难,在不改变现有地方政府层级的情况下,通过财政体制上的“省直管县”改革,以期解决多层级地方政府带来的基层财政日益困难的问题。从分析解决基层财政困难的财政措施——“省直管县”财政体制改革推行当中遇到的问题和障碍为出发点,运用公共选择理论、政治学、社会学、历史学等多学科交叉以及实证分析与规范分析相结合的研究方法进行研究,研究结果发现,如果不从根本上解决地方政府层级过多的问题,光靠财政体制上的“省直管县”改革是不能实现改革预期的目标的。因而提出构建新的地方政府层级框架,以期更好的解决基层财政日益困难的问题,促进县域经济更好的发展。当前我国大部分省正在进行的“省直管县”财政体制改革的目标是为了解决基层财政日益困难的问题,以更好的发展县域经济。但是要想实现这一目标,不可逾越的过程就必须要减少我国的地方政府层级,因为只有这样才能为进一步提高经济社会发展水平扫除障碍。本文先对我国的基层财政的状况进行了概述,并对现行的多层级地方政府的运行进行了分析,从中得出由于地方政府层级设置过多导致的各级地方政府的事权与财力划分不匹配是造成基层财政困难的重要原因,而基层财政困难又阻碍了县域经济的发展。为了解决这一问题,全国大部分省份都采取了财政体制上的解决措施——“省直管县”财政体制改革。然后从分析解决基层财政困难的财政措施——“省直管县”财政体制改革在推行过程中遇到的问题与障碍入手,遇到的问题有县级政府的角色冲突、县级政府的财力与事权的不匹配,县级财政压力日益增大、县级政府的社会管理权限和力量明显不足、市级政府对县级政府的支持力度减弱、垂直部门的管理权限界定不清楚以及省级各政府部门没有做好接管市级政府划分出来的各项职能的准备等问题；遇到的障碍主要有法律方面、行政区划方面、权力、利益博弈方面以及区域性公共品供给方面的障碍。再对这些问题以及障碍之间的逻辑关系进行探究,分析出这些问题与障碍的根源所在,以证明确实是由于我国的地方政府层级过多的原因,导致了这些问题与障碍的出现。那么为了更好的解决基层财政日益困难的问题、更好的发展县域经济,就要从解决地方政府层级过多的问题入手,因为只进行财政体制上的“省直管县”改革已经不能很好的解决基层财政困难的问题了。同时,文章对我国进行地方政府层级改革进行了理论上与实践上的必要性与可行性分析。首先对地方政府层级改革进行了理论上的支撑分析,分别介绍了奥茨的最优政府规模理论、特里西的“偏好误识”分权理论以及布坎南的“俱乐部”理论,从而得出进行地方政府层级改革有利于提高政府运行效率、提高公共品和服务的供给效率的重要结论：其次介绍我国历史上的地方政府层级设置以及在政治体制上或国土面积上与我国相似的法国、日本、美国、澳大利亚四个发达国家的地方政府层级设置的情况,在这一部分内容中,从实践中可以看出,较少的地方政府层级有利于提高政府行政效率。结合上述理论分析与实践经验的总结分析,我们提出了我国进行地方政府层级改革的两种改革路径。一种是实行省、县二级地方政府层级制度,一种是实行市、区二级地方政府层级制度。我们认为就当前我国的实际国情来说,实行第一种改革路径比较合适,因为这种改革是目前大部分省进行的“省直管县”财政体制改革的前进方向,现阶段有利于更好的解决基层财政困难的问题、保证了《宪法》所规定的行政区划格局基本不变以及其适用的范围更广,几乎可以在全国推行。对于第二种改革路径来说,我们认为应该在第一种改革路径实现的基础上逐步的进行。因为如果贸然的实行第二种改革路径,将会遇到更多的问题和更大的障碍,会付出更多的改革成本,极有可能导致改革失败,所以只有实行分步走的改革方式,在改革的过程中解决不断出现的问题和障碍,才能保证改革的顺利进行,保证我们国家稳定、健康的发展。本文在提出两种改革路径的基础上,针对现行相关配套改革所存在的问题提出了相应的措施建议。涉及到的相关配套改革有法律法规的完善、合理划分各级政府的税收管理权限、改革完善我国的财政转移支付制度以及建立“立体式”的县级财政资金监督体系等。

全文目录

摘要  5-7
ABSTRACT  7-12
1 引言  12-19
  1.1 选题背景  12
  1.2 研究现状及评述  12-14
  1.3 基本思路与研究方法  14-15
  1.4 研究内容、研究目标和拟解决的关键问题  15-16
  1.5 研究重点、难点、主要观点  16-17
  1.6 本文创新及不足之处  17-18
  1.7 研究意义  18-19
2 我国基层财政现状概述——兼论我国现行地方政府层级运行状况  19-27
  2.1 我国基层财政现状概述  19
  2.2 基层财政困难的根源——兼论我国现行地方政府层级运行状况  19-27
    2.2.1 我国现行地方政府层级的概述  20-21
    2.2.2 地方各级政府事权划分重叠且层层下移  21-23
    2.2.3 各级地方政府的财力与其事权不匹配  23-25
    2.2.4 基层财政困难的根源分析  25-27
3 解决基层财政困难的财政措施——"省直管县"财政体制改革分析  27-41
  3.1 "省直管县"财政体制改革现状概述  27-28
  3.2 "省直管县"财政体制改革遇到的问题与障碍分析  28-36
    3.2.1 各改革主体遇到的问题分析  28-32
      1. 县级政府角色冲突  28-29
      2. 县级政府的财力和事权不匹配,财政压力日益增大  29-30
      3. 县级政府发展需要的市场监管服务机构缺乏,编制受到限制  30
      4. 县级政府的社会管理权限和力量明显不足  30-31
      5. 市级政府对县级政府的支持力度减弱  31
      6. 垂直部门的管理权限界定不清楚  31
      7. 省级各政府部门没有做好接管市级政府划分出来的各项职能的准备  31-32
    3.2.2 各改革主体遇到的障碍分析  32-36
      1. 法律方面的障碍分析  32-33
      2. 行政区划的障碍分析  33-34
      3. 权力、利益博弈方面的障碍分析  34-36
      4. 区域性公共品供给方面的障碍分析  36
  3.3 "省直管县"财政体制改革遇到的问题与障碍的根源分析  36-41
    3.3.1 各改革主体遇到的问题的根源分析  36-38
      1. 县级政府角色冲突的根源分析  36-37
      2. 县级政府财政压力日益增大的根源分析  37
      3. 县级政府缺乏发展需要的市场监管服务机构以及其编制受到限制的根源分析  37
      4. 县级政府的社会管理权限和力量明显不足的根源分析  37
      5. 市级政府对县级政府的支持力度减弱的根源分析  37
      6. 各垂直管理部门的管理权限界定不清楚  37-38
      7. 省级各政府部门没有做好接管市级政府划分出来的各项职能的准备根源分析  38
    3.3.2 各改革主体遇到的障碍的根源分析  38-39
      1. 法律方面障碍的根源分析  38
      2. 行政区划方面障碍的根源分析  38
      3. 权力、利益博弈方面障碍的根源分析  38
      4. 区域性公共品短缺方面障碍的根源分析  38-39
    3.3.3 解决基层财政困难问题的根本出路——减少地方政府层级  39-41
4 地方政府层级的理论分析与实践经验介绍  41-51
  4.1 地方政府层级的理论分析  41-43
    4.1.1 奥茨的最优政府规模理论分析  41-42
    4.1.2 特里西"偏好误识"分权理论分析  42-43
    4.1.3 布坎南"俱乐部"理论分析  43
  4.2 地方政府层级的实践经验介绍  43-50
    4.2.1 我国历史上地方政府层级的简要回顾  43-47
    4.2.2 我国历史上地方政府层级设置的经验总结  47
    4.2.3 其他国家现行地方政府层级及权责划分介绍  47-49
    4.2.4 其他国家地方政府层级设置及权责划分的经验总结  49-50
  4.3 对我国进行地方政府层级改革的启示  50-51
5 改革我国地方政府层级,解决基层财政困难  51-64
  5.1 进行地方政府层级改革的路径选择分析  51-56
    5.1.1 改革路径之一——实行省、县二级地方政府层级  52-54
    5.1.2 改革路径之二——实行市、区二级地方政府层级  54-55
    5.1.3 两种改革路径的比较分析  55-56
  5.2 其他相关配套改革的措施研究  56-64
    5.2.1 适时的修改和出台相应的法律法规  56-57
    5.2.2 合理划分各级政府的税收管理权限  57-58
    5.2.3 完善我国的财政转移支付制度  58-59
    5.2.4 建立县级财政资金监督体系  59-64
6 结语  64-66
参考文献  66-68
附录:读研期间科研成果目录  68-69
致谢  69

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