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以执法能力为视角的药品稽查体系建设研究

作　者: 吴晓明
导　师: 李士雪
学　校: 山东大学
专　业: 社会医学与卫生事业管理
关键词: 药品执法稽查能力体系建设
分类号: D922.16
类　型: 博士论文
年　份: 2013年
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内容摘要

研究背景药品安全关系到人民群众的身体健康和生命安全,关系到经济发展和社会稳定,关系到国家和政府的形象。药品安全是公共安全的重要组成部分,国内外高度关注。一定程度上,药品安全已经成为衡量经济发展、民生改善和社会进步的重要标志,成为国家的重要软实力。伴随着医药产业的迅速发展,我国药品安全处于风险高发期和矛盾凸显期。近些年来,假冒伪劣药品问题突出,药品安全事件接连发生,对人民群众健康乃至生命安全造成严重威胁,也暴露出我国药品安全存在的问题和薄弱环节。加强执法能力建设是保障药品安全有效、促进医药经济健康发展以及维护政府形象的迫切要求。当前,药品执法体系建设滞后,基层执法力量薄弱,执法能力远不能满足监管工作需要。因此,探索药品稽查体系存在的问题,提出执法能力建设的策略建议成为当务之急。国内学者对药品安全监管进行了不少研究,但大多侧重于单方面实践经验介绍,或侧重于经济、法律等角度的阐述,针对药品安全执法体系建设的基础调查研究少,未见对药品执法能力的全面系统研究。本文在此背景下,综合运用监管有关理论,从执法能力的视角,研究我国当前药品执法体系建设情况,系统分析药品执法能力核心要素及执法能力建设现状,通过形势分析,对执法能力建设提出策略建议。研究目的本研究总的目的是：以基层药品稽查体系建设研究为重点和主线,研究药品执法体系和能力建设现状,探索执法能力建设的影响因素,提出执法能力建设的策略建议。具体目的是：分析药品执法能力核心要素；研究国外药品监管体制特点和优势,找出可借鉴之处；分析我国药品监管体制现状及其对执法能力建设的影响；分析药品执法能力建设现状及需求；对药品执法能力建设进行SWOT分析,提出药品执法能力建设的策略建议。研究方法本研究综合运用文献法与比较分析法、定性定量多重论证、专家咨询法、规范分析法、SWOT分析法、博弈分析及HACCP分析等方法进行分析。研究资料来源于文献复习、意见征询、自填问卷和现场调查。研究工具主要有《稽查机构调查表》、《执法人员调查表》和《意见征询表》。机构调查采用普查方式,执法人员调查和专家意见征询采取机械抽样选择调查对象。回收机构调查表139份、执法人员调查表445份、专家意见征询表77份。定性资料通过意见征询、访谈和专题讨论获得。统计分析方法包括描述性分析、单因素分析、因子分析、数据包络分析等,采用epidata3.1、SPSS17.O、MaxDEA5软件进行数据录入、统计分析。主要研究结果1.机构和人员能力核心要素稽查机构能力核心要素分为“结构”能力和“过程-结果”能力两大类,每类再分为若干小类。其中,“结构”能力包括制度资源、组织资源、人力资源、财力资源、信息资源、技术资源、环境资源等。“过程-结果”能力主要体现为职能能力,具体包括日常监督检查、产品抽验、案件查办、投诉举报处理、应急、信息管理、宣传、培训及科研等。执法人员对33项素质能力选项的重要性排序,前5位的是：法律法规、执法文书使用、证据意识和收集能力、专业知识能力、依法行政意识。此5项素质能力为执法人员必备的能力核心要素。5项能力核心要素中,除了依法行政意识自评分(5分制)为4.09分,其余4项自评分均在3.7-3.9分之间,说明执法人员的核心素质能力方面尚有待提高。利用因子分析方法对素质因子进行提取,得到5个“公因子”,分别为：形象意识、辅助能力、现场应对能力、品格特征和执法知识能力,这5项能力为决定执法人员综合素质能力的主要指标。2.监管体制对执法能力的影响美国FDA药品监管体制模式高效科学,重视执法能力建设,值得借鉴。我国药监系统取消垂直管理后,给执法能力建设带来一些不利影响。突出表现在分级管理后,基层的财政拨款数量不能满足执法工作需要,经费不足成为制约执法能力建设的瓶颈。药品稽查体系管理层次较多,不利于管理效率的提高。机构职权独立性不强,职能职权发挥受限,影响了稽查系统上下联动和整体效能的发挥。稽查机构职能定位不清,上下级之间职权划分不明,执法与日常监管关系不理顺。3.执法机构和网络建设情况稽查机构建设不规范,缺乏全国性的建设指导意见。机构模式不统一,基层机构的级别相对较低,部分人员未参照公务员管理,与所承担的行政职能不相称。基层执法网络不健全,44.2%的乡镇(街道)成立了药品执法机构,65.60%的村(社区)有专门人员。机构建设不完善,聘用人员占较大比例,人员综合素质能力达不到执法要求,影响了可持续发展能力。农村药品“两网”建设运行欠佳的首要原因是经费投入缺乏长效机制,根本原因是政策支持力度不够。4.人力资源情况一线执法人员数量不足问题较为突出,超过90%的机构人力资源不足,近1/3的严重不足。全省市级和县级机构共有执法人员编制数约3243名,每万人口编制数约为0.35名。实有执法人员2460名,每个机构平均17.70名,其中,药品稽查人员有3.89名,仅相当于1-2个执法小组。基层执法队伍较年轻化,但学历层次相对偏低,人才专业化程度低,药学和法律等专业人才紧缺,具有多学科知识的复合型人才缺乏。执法人员药品法律法规知识和文书写作掌握的较好,对药品识假知识、调查取证技术及药品相关专业知识掌握的不够,综合素质能力有待提高。培训力度不够,培训内容没有突出执法实务,培训模式有待创新。5.经费保障情况稽查机构经费收入大部分为财政拨款,财政返还款约占收入总额的1/4强,说明财政返还款是执法机构的重要经费来源。经费支出中,基本支出占支出总额的89.89%,项目支出比例相对较少,投资类项目支出仅占1.41%,说明人员支出和日常公用支出占机构经费支出的绝大部分。投资类项目比例非常小,办公场所建设和车辆、设备等购置经费受到限制,成为机构能力建设的重要制约因素。机构财政拨款收入占支出比例为84.42%,说明仅靠财政拨款不能满足稽查机构经费需求,需要加大财政拨款额度。6.基础设施、执法装备情况全省具有独立办公场所的机构占机构总数的79.70%,其中,只有16.53%的为产权房。办公设备总体配备率为57.42%,实际需要4325台,缺口比例为48.39%。网络设备配备率仅有33.81%,稽查信息平台系统配备率仅为15.83%。全省各类执法用车总体配备率为39.98%,取证装备总体配备率为25.67%。越往基层,资源配备缺口相对较大。根据标准需求与实际需求的对比,现行的2005-2010版《执法装备标准》实际应用中,执法小组以4人计算为宜,有的执法装备标准需要修订。7.机构履行职能情况机构日常监督检查、产品抽验、案件查办等职能开展情况较好,投诉举报、应急、信息管理、培训及科研工作职能有待加强。8.执法机构的相对效率总体上,约2/3的基层机构相对效率为DEA无效,县级机构DEA无效的比例明显多于市级。对低效率机构投入指标的理想值分析发现,93个稽查机构的执法资源投入可降低比例约为50%,说明这些稽查机构执法资源投入过剩、产出不足,存在资源配置不合理、利用程度不高的问题。结论与建议主要结论：1.药监系统取消垂直管理后对执法能力产生不利影响,主要体现在：财政拨款不足成为制约执法能力建设的瓶颈；辖区上下级联动效率降低,执法整体优势减弱。2.稽查机构能力核心要素包括制度资源、组织资源、人力资源、财力资源、信息资源、技术资源、环境资源及职能能力。3.稽查机构建设不规范,职能定位不清,职权独立性不强,职能职权发挥受限,影响系统整体执法效率。基层网络建设投入不足,网络尚不健全,可持续发展能力较弱。4.执法人力资源数量不足,人员综合素质有待提高,培训需要加强。机构基础设施和执法装备缺口较大。5.执法人员能力核心要素为法律法规、执法文书正确使用、证据意识和收集能力、专业知识能力、依法行政意识5项。执法人员综合素质能力可归纳为形象意识、辅助能力、现场应对能力、品格特征和执法知识能力5项。6.稽查机构日常监督检查、产品抽验、案件查办等职能开展情况较好,投诉举报、应急、信息管理、培训及科研工作职能有待加强。多数机构相对效率较低,资源利用不足。建议：1.在现有体制下,稽查机构积极争取政策支持,充分发挥自身优势,消减分级管理带来的不利影响,全面提升执法能力。2.从国家层面出台稽查机构建设指导意见,加强基层机构建设,提高机构规格和人员待遇,形成全国统一规范的稽查体系。3.注重机构职能建设,通过考核、奖励、督导等机制,强化职能职权,打造执法上下联动、区域稽查“一盘棋”的格局。4.健全农村和社区基层执法网络,实现药品安全全方位监管,无缝隙覆盖。5.加大人力资源建设力度,按每万常住人口配备1-1.5名执法人员的比例充实执法力量。强化培训,着力提高执法人员综合素质和核心能力。6.建立健全经费保障长效机制,并积极争取项目经费,以项目促能力,推动机构基础设施建设。7.加强机构运行机制建设,优化资源配置,提高资源利用效率。创新与不足本研究的创新之处在于首次对我国药品执法机构体系和能力建设进行了较为全面系统的研究,研究结果可为加强全国药品稽查体系建设提供参考依据,具体为：1.研究角度方面,从执法能力的视角,以药品稽查体系建设现状研究为主线,分析能力现状和需求,对于提高稽查机构能力、保障药品安全具有重大现实意义。2.研究内容和方法方面,综合运用管理理论,从体制、体系；组织、职能；机构、个体；内部条件、外部环境等多维度,采取定性定量有机结合,相互印证,多重论证,全面分析执法能力现状。首次利用DEA分析法对药品执法机构进行效率评价。首次对药品执法人员素质能力核心要素进行实证研究。3.研究结果方面,基层药品稽查体系的一手基础调查资料,为全面了解基层执法现状提供了客观依据。对能力建设的影响因素进行了探讨,综合提出加强能力建设的策略,为深化体制改革、提高药品执法能力提供参考。本研究的不足之处与研究展望：1.研究内容方面,因研究精力所限,未对稽查机构人力、设备等资源配置标准进行精细研究,对能力建设的评价指标有待深入探讨,以更好地指导实践。2.研究结果方面,近年来药监系统改革频繁,本研究提出的有关能力建设的策略建议,有待结合正在进行的新一轮改革进行检验、修订。

全文目录

目录  4-8
CONTENTS  8-12
中文摘要  12-18
ABSTRACT  18-28
第一章前言  28-40
  1 研究背景  28-29
  2 国内外相关文献综述  29-39
    2.1 监管理论在药品监管中的应用  29-30
    2.2 药品安全监管体制研究现状  30-31
    2.3 药品执法机制研究现状  31-33
    2.4 药品执法能力建设研究现状  33-35
    2.5 基层药品执法体系研究现状  35-36
    2.6 药品执法人力资源研究现状  36-38
    2.7 现有研究的局限性  38-39
  3 研究目的  39-40
第二章研究方法  40-60
  1 研究内容与框架  40-42
    1.1 研究内容  40
    1.2 研究框架  40-42
  2 研究对象  42-43
  3 研究工具  43-44
  4 资料来源及收集方法  44-46
    4.1 文献复习  44-45
    4.2 征询访谈  45-46
    4.3 问卷调查  46
    4.4 现场调查  46
  5 资料分析方法  46-47
  6 主要的研究方法  47-50
    6.1 文献法和比较分析法  47
    6.2 定性定量多重论证  47
    6.3 专家咨询法  47-48
    6.4 规范分析法  48
    6.5 SWOT分析法  48-49
    6.6 博弈分析和HACCP分析  49-50
  7 技术路线  50
  8 质量控制方法  50-51
  9 重要概念与解释  51-60
第三章理论基础  60-70
  1 政府监管理论  60-62
  2 科学监管理念  62-63
  3 系统理论  63-64
  4 结构-过程-结果原理  64
  5 风险管理理论  64-66
  6 组织理论  66-70
第四章执法能力核心要素分析  70-82
  1 分析思路  70-71
  2 核心要素分析  71-80
    2.1 “结构”能力  71-76
    2.2 “过程-结果”能力  76-80
  3 小结  80-81
  附表  81-82
第五章监管体制对执法能力的影响  82-97
  1 美国药品监管体制的借鉴  82-86
    1.1 美国药品监管体制的特点  82-83
    1.2 FDA执法能力建设方面的优势  83-84
    1.3 FDA模式的借鉴  84-86
  2 我国药品监管体制的特点  86-91
    2.1 国内行政监督管理体制模式  86-88
    2.2 我国药品监管体制的变革  88-91
  3 药监系统取消垂直管理的利弊分析  91-95
    3.1 取消垂直管理对系统整体优势的影响  91-92
    3.2 取消垂直管理对属地横向联系的影响  92-93
    3.3 取消垂直管理对经费保障的影响  93-94
    3.4 取消垂直管理对执法工作的影响  94-95
  4 小结  95-97
第六章药品稽查体系建设现状研究  97-153
  1 药品稽查体系的组织结构和职权结构  97-103
    1.1 药品稽查体系的组织结构  97-98
    1.2 药品稽查体系的职权结构  98-100
    1.3 药品稽查职权体系存在的问题  100-103
  2 稽查机构建设情况  103-110
    2.1 国家级稽查机构建设情况  103-104
    2.2 省级稽查机构建设情况  104-105
    2.3 省级以下稽查机构建设情况  105-110
  3 机构人力资源分析  110-135
    3.1 机构人力资源基本情况  110-114
    3.2 人力资源需求分析  114-116
    3.3 药品执法人力资源基本情况  116-121
    3.4 药品执法人员素质能力分析  121-128
    3.5 药品执法人员知识结构分析  128-131
    3.6 药品执法人员培训情况  131-135
  4 机构筹资情况分析  135-139
    4.1 收入构成情况分析  135-136
    4.2 支出构成情况分析  136-137
    4.3 收支情况分析  137-138
    4.4 固定资产情况分析  138-139
    4.5 经费保障情况定性分析  139
  5 机构执法装备分析  139-148
    5.1 执法车辆配备和需求情况  140-141
    5.2 取证工具配备和需求情况  141-142
    5.3 办公业务用房、设备配备和需求情况  142-145
    5.4 网络设备配备和需求情况  145-146
    5.5 《执法装备标准》应用有关问题的分析  146
    5.6 设备配备和使用情况定性分析  146-148
  6 小结  148-153
第七章机构职能能力分析  153-162
  1 日常监督检查能力  153
  2 产品抽验能力  153-154
  3 案件查处能力  154-155
  4 投诉举报处理能力  155-156
  5 突发事件应急能力  156-158
  6 信息管理能力  158-159
  7 宣传、培训与科研能力  159-160
  8 内部督察能力  160
  9 小结  160-162
第八章机构执法效率分析研究  162-172
  1 投入产出指标的筛选  162-163
  2 相对效率分析  163-165
  3 规模效益分析  165-167
  4 投入理想值分析  167-171
  5 小结  171-172
第九章执法能力建设SWOT分析  172-175
  1 内部环境的优势、劣势  172
  2 外部环境的机会、威胁  172-173
  3 基于SWOT的策略  173-174
  4 小结  174-175
第十章讨论  175-185
第十一章结论与建议  185-191
  1 结论  185-186
  2 建议  186-189
  3 创新与不足  189-191
附录  191-210
参考文献  210-219
致谢  219-220
攻读学位期间发表学术论文  220-221
学位论文评阅及答辩情况表  221

以执法能力为视角的药品稽查体系建设研究

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