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农村集体建设用地管理制度研究

作　者: 周诗悦
导　师: 杨春禧
学　校: 西南财经大学
专　业: 经济法学
关键词: 农村集体建设用地城乡一体化城乡统筹管理制度
分类号: F301
类　型: 硕士论文
年　份: 2011年
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内容摘要

党的十七届三中全会提出,实现农村发展战略目标,推进中国特色农业现代化,必须按照统筹城乡发展的要求,抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破,要稳定和完善农村基本经营制度,健全严格规范的农村土地管理制度,完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。城乡统筹要求资源和生产要素自由流动,形成“相互依托,优势互补,以城带乡,以乡促城,共同发展”的城乡关系。土地是一种重要的资源和生产要素,其合理流动与否对城乡统筹发展至关重要。因此,农村土地管理制度创新尤其是农村集体建设用地管理制度的改革与创新对促进城乡一体化发展、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会具有重要的理论和现实意义。论文(包括导论和结语)共分为五部分。导论部分首先界定了农村集体建设用地的范围,并对农村集体建设用地的历史沿革做了简要的介绍；其次,针对农村集体建设用地管理制度研究的三个主要问题,即农村集体建设用地的产权不明的现状以及用途管制制度以及使用权流转制度中存在的问题,进行了文献综述,以此作为本文展开后续研究的基础；最后,提出了本文研究的基本思路和基本方法。第一部分——农村集体建设用地用地管理制度的原则。笔者认为,农村集体建设用地制度的历史变迁凸显了以下问题,即农村集体建设用地的重要社会地位决定了农村集体建设用地管理的特殊性。首先,农村集体建设用地管理制度具有以下特征：第一,农村集体建设用地管理制度应当体现国家强制性与集体自治性结合的特征。一方面,农村集体建设用地因属农民集体所有,因此农民集体或农村集体经济组织对有关集体建设用地的相关事务享有自治权；另一方面,农村集体建设用地不同于一般商品,它关系着农民的切身利益,更与国计民生息息相关,因此,国家在放开管理权限、给予集体自治性的同时,仍然较多地体现出国家的强制性。第二,农村集体建设用地管理制度应当体现计划性与市场性相结合。随着市场经济的深入发展,农村集体建设用地入市流转的要求越来越高,在市场化的同时,对土地的管理也应当符合国家整体的土地规划,以保证土地合理有效的利用。第三,农村集体建设用地管理制度中对农村集体建设用地的管理重心应当从新增用地管理向存量管理转变。笔者认为,在保住十八万亩耕地红线的前提下,通过增加建设用地数量以满足城市建设用地需求已变得十分困难,而我国农村还存在着大片利用效率低下、甚至闲置的集体建设用地,因此盘活闲置的农村集体建设用地,实现管理重心从存量管理向增量管理的转变,从而实现土地使用的集约化和效率化。其次,根据农村集体建设用地管理制度的上述特征,笔者分析论述了城乡统筹背景下农村集体建设用地管理制度的基本原则,即可持续发展原则、集约用地原则、“谁开发、谁保护”原则、城乡统筹发展原则、国家适度干预和效率原则。第二部分——农村集体建设用地用途管制制度。土地资源是人类生存的基础,而耕地资源更是当代人和子孙后代的生命线,因此国家的社会职能要求国家代表社会的共同利益,对土地进行特殊管理与保护。理论界与实务界均认为,通过对农村集体建设用地进行用途管制,使建设用地存量管理和新增用地相结合,实现农村集体建设用地的合理使用,保护农地的可持续发展和利用,能够实现社会公共利益,达到经济、社会和生态的综合效益。本章第一节介绍了对农村集体建设用地实施用途管制制度的现实基础,包括土地的稀缺性、土地使用权的限制以及土地资源的市场配置失灵；本章第二节重点分析了实施用途管制制度的理论基础。首先从成本与收益分析了用途管制制度的理论基础。笔者认为,任何一项政策或者制度的执行都会产生成本与收益,农村集体建设用地的用途管制中,与政府对其他事业管制存在成本一样,也需要付出相应的成本,这种成本包括政府即管制者承担的成本、利益集团即被管制者承担的成本和土地用途管制造成的影响,因此如果该措施或者制度的收益与其制定、执行的成本并不能体现出该制度的效益,那么,制定者首先必须考虑该项制度政策的制定是否符合整个市场的发展趋势,是否有存在的必要如果管制的收益不及成本,则应该取消该制度；如果该项制度确有存在的必要,那么就要考虑是否应当放松管制,或者改变管制措施。其次对用途管制制度的效率问题进行了分析。笔者认为,对土地进行用途管制是在市场配置失灵时行政力量的强行介入,是行政力量对市场失灵的修正。经济法中的效率原则要求政策的制定时应当要考虑效率,而且应当考虑的是社会整体效率,并且要求在制度执行时始终贯穿这一原则。正因为经济法所追求的效率是社会整体效率,而不是个体效率的简单相加,效率才贯穿于土地用途管制的始终。本章第三节,笔者分析了目前用途管制制度的现状特征,并根据这一特征,结合管理原则,提出了完善用途管制制度的建议,即首先要明确农村集体建设用地用途管制的目标,严格农村集体建设用地的规划制度；其次,要建立科学的农村集体建设用地用途管制的配套措施,要规范土地管理部门的职责,防止政府的行为侵犯农民的权利；最后,对农村集体建设用地的利用要实现集约化,使农村集体建设用地的用途管制实现真正的效率。第三部分——农村集体建设用地使用权流转管理制度。笔者遵循第二部分的分析思路和写作模式,通过对农村集体建设用地使用权流转的现实基础和理论基础进行分析。第一节对现实基础进行了分析。首先城乡分离走向城乡统筹、城乡一体化进程加快是农村集体建设用地使用权应当进行流转的最根本的现实基础；其次,农村集体建设用地使用权实现流转能够满足提高集体建设用地利用效率的要求,因为集体用地如能实现入市,进行自由流转,那么能够通过市场调节提高土地的利用率,在符合国家土地规划的条件下,通过自由流转,农村闲置或者产出效益低下的集体用地可以转让其使用权,一方面能够避免土地的闲置浪费,解决城镇国有建设用地的紧张,另一方面,在增加农村集体和农民收入的同时,也达到了保护耕地的目的。第二节是通过对理论基础进行阐述,以印证农村集体建设用地使用权应当实现流转的必要性。首先,国家对土地流转市场的适度干预理论是农村集体建设用地使用权流转的重要基础。当前,国家由于兼具土地市场参与者和监管者的双重身份,在利益的驱动下,国家对农村集体建设用地流转市场干预过度,几乎禁止其自由流转,违背市场经济条件下国家适度干预的基本理论。其二,通过引入马克思的地租理论对市场经济条件下土地流转的利益分配机制进行了分析阐述。笔者认为国家作为农村集体建设用地的管理者,除了收取相应的税收和行政规费,由于没有所有权和使用权,不具有获取集体建设用地地租的资格。同时,国家对农村集体建设用地所有权人所有权部分权益的剥夺,也违背了地租理论,不利于市场经济的顺利发展。第三节提出了农村集体建设用地使用权流转管理制度的完善,包括健全农村集体建设用地产权制度,完善使用权流转登记备案；完善城乡建设用地增减挂钩制度,加强存量管理,实现总量平衡；完善集体建设用地使用权流转的利益分配。第四部分——结论与展望。笔者认为应当通过通过登记备案制度,以国家的权威性确立农村集体建设用地的所有权归属,减少土地纠纷的可能成本,并制定农村集体建设用地的用途管制制度,在加强利用的整体规划的同时,放开用途管制的具体管制措施,促进集体建设用地的流转实现农村集体建设用地的财产权能,以存量管理为集体建设用地管理的重心,依靠城乡建设用地增减挂钩制度提高集体建设用地的利用效率,建立农村社会保障体系,提高农民的生活和发展的能力,实现社会主义新农村。同时,笔者在论文写作中尚存在疑问,并在最后部分对这些问题提出了展望,包括在对农村集体建设用地进行登记备案时是否进行实质审查,如何调和土地规划和管制措施之间的实际矛盾；还包括在设计城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的具体制度时,如何确定指标计划和置换；另外,农村集体建设用地使用权入市流转后,如何合理分配流转收益中的国家部分和集体部分以及中央与地方之间的立法界限。由于土地问题的复杂性,笔者在文中尝试着对农村集体建设用地的管理制度的特征原则进行创新,但是仍只能停留在较浅的层面进行分析和探讨；同时,笔者将经济法的基础理论应用于集体建设用地管理制度的改革与创新的尝试,也可能由于能力和水平的限制而无法达成初衷。对此,笔者将在以后的工作和学习中持续关注、思考和研究。

全文目录

摘要  4-9
ABSTRACT  9-14
0. 导论  14-24
  0.1 研究范围的界定  14-18
    0.1.1 土地的分类及农村集体建设用地的内涵外延  14-15
    0.1.2 农村集体建设用地及管理制度的基本沿革  15-18
  0.2 国内研究现状  18-21
    0.2.1 关于农村集体建设用地产权不明的问题  18-19
    0.2.2 关于农村集体建设用地用途管制制度的研究现状  19-20
    0.2.3 农村集体建设用地使用权流转管理制度  20-21
  0.3 研究思路和研究方法  21-22
  0.4 创新与不足  22-24
1 农村集体建设用地管理制度的原则  24-33
  1.1 农村集体建设用地管理制度的特征  24-27
    1.1.1 国家强制性与集体自治性相结合  24-25
    1.1.2 计划性与市场性相结合  25-26
    1.1.3 新增用地管理向存量管理转变  26-27
  1.2 农村集体建设用地管理制度的原则  27-33
    1.2.1 城乡统筹发展原则  27-28
    1.2.2 国家适度干预原则  28-29
    1.2.3 效率原则  29-30
    1.2.4 可持续发展原则  30-31
    1.2.5 集约用地原则  31
    1.2.6 "谁开发,谁保护"原则  31-33
2 农村集体建设用地用途管制制度  33-44
  2.1 农村集体建设用地用途管制的现实基础  34-37
    2.1.1 土地的稀缺性  34-35
    2.1.2 土地使用权的限制  35-36
    2.1.3 土地资源的市场配置失灵  36-37
  2.2 国家对农村建设用地用途管制的理论基础  37-41
    2.2.1 用途管制的成本与收益  37-40
    2.2.2 用途管制的效率  40-41
  2.3 农村集体建设用地用途管制制度的完善  41-44
    2.3.1 农村集体建设用地用途管制现状特征  41-43
    2.3.2 农村集体建设用地用途管制制度的完善  43-44
3 农村集体建设用地使用权流转管理制度  44-54
  3.1 农村集体建设用地使用权流转的现实基础  44-46
    3.1.1 城乡分离走向城乡统筹,城乡一体化进程加快  44-45
    3.1.2 提高集体建设用地利用效率的现实需求  45-46
  3.2 农村集体建设用地使用权流转管理制度的理论基础  46-49
    3.2.1 国家对土地流转市场的适度干预  46-48
    3.2.2 市场经济的利益分配机制  48-49
  3.3 农村集体建设用地使用权流转管理制度的完善  49-54
    3.3.1 健全农村集体建设用地产权制度,完善使用权流转登记备案  49-50
    3.3.2 完善城乡建设用地增减挂钩制度,加强存量管理,实现总量平衡  50-52
    3.3.3 完善集体建设用地使用权流转的利益分配  52-54
4 结论与展望  54-57
  4.1 基本结论  54-55
  4.2 尚待深化研究的问题  55-57
参考文献  57-61
  期刊文献  57-58
  书籍文献  58-59
  论文文献  59-61
后记  61-63
致谢  63

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